PARECER 873.2025 - INADIMPLEMENTO CONTRATUAL CS MAGON CONSTRUTORA

CONSULENTE: SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

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EMENTA:

CONSULTA. CONTRATO ADMINISTRATIVO Nº140/2023. INADIMPLEMENTO CONTRATUAL. EXIGÊNCIAS FEITAS PELA CONSTRUTORA. PRAZO DE EXECUÇÃO ENCERRADO.

1. RELATÓRIO

Os autos abrigam consulta formulada no sentido de, em suma, verificar a legalidade das exigências formuladas pela empresa CS MAGON CONSTRUTORA, CNPJ: 27.097.119/0001-80, para retomada da obra da construção da escola municipal Alderico Zanardini Ozório, conforme contrato n°. 140/2023, em razão do descumprimento das obrigações contratuais.

Na seq. 17 consta o despacho da Secretaria demandante, no qual constam as exigências formuladas pela empresa contratada para retomada da obra, quais sejam:

A Secretaria Municipal de Educação remeteu os autos à esta Procuradoria para parecer quanto as solicitações da contratada, para na sequência verificar a possibilidade de continuar a obra ou tomar medidas sancionatórias.

A questão posta reside na análise das exigências formuladas pela empresa CS MAGON CONSTRUTORA para retomada da construção da escola municipal Alderico Zanardini Ozório, conforme contrato n°. 140/2023.

Para análise dos referidos pedidos, é necessário traçar uma linha cronológica dos acontecimentos e processos administrativos que tratam sobre o mesmo objeto.

Na data de 10 de Dezembro de 2024, a empresa contratada abriu um processo administrativo sob n°. 172148/2024 com pedido de rescisão contratual amigável c/c pedido alternativo de reequilíbrio econômico financeiro/aditivo de itens não medidos e comunicado de paralisação de obra, nos termos do documento de seq. 01 do referido processo.

Na seq. 04 do processo 172148/2024, a Secretaria Municipal de Obras Públicas proferiu despacho respondendo aos questionamentos da contratada no seu pedido de rescisão, concluindo da seguinte forma:

“nenhuma pendência de projeto ou impedimento para a execução da obra, todos os empecilhos foram devidamente sanados e não é de interesse da Administração a rescisão do contrato, além disso, há diversas frentes de serviço em aberto na obra, não havendo motivos para paralisação. Caso a Contratada não dê continuidade a obra, será considerado inexecução parcial do contrato, cabendo a possibilidade de aplicação das penalidades previstas em contrato e na lei que rege esta licitação. Outrossim, a Contratada não apresentou prova cabal que justifique o reequilíbrio do contrato”.

Na data de 23 de Janeiro de 2025, foi aberto o presente processo, o qual foi instruído com os seguintes documentos:

A empresa contratada foi notificada em 09 de Janeiro do ano corrente, quanto ao ritmo lento de andamento da obra, a impossibilidade de visita pela fiscalização, ante a ausência de efetivo em canteiro de obra, e demais questionamentos conforme documento de seq. 4. Além disso, foi cientificada que o não atendimento das solicitações e o não cumprimento total das obrigações pactuadas em contrato poderiam acarretar na aplicação das sanções previstas na Lei 8666/93.

Na seq. 5 do presente processo foi anexada a resposta (14/01/2025) da empresa contratada ao Ofício mencionado acima, nos seguintes termos:

“Viemos através deste ofício responder a notificação 004-2025 referente a situação da obra. Conforme oficio 13.2024, protocolado no dia 10 de dezembro de 2024 solicitando a rescisão de contrato, o qual ainda não foi respondido pelo órgão público, para a construtora a mesma permanece como paralisada uma vez que não temos como manter a execução da obra, inclusive baseado nos pontos levantados no oficio em questão, enquanto aguardamos um retorno sobre nosso pedido o qual não possuímos nem uma previsão. Por este motivo a obra se encontra fechada e não tendo nenhuma equipe técnica da empresa no local para fazer o acompanhamento das visitas em questão. Entretanto permanecemos com segurança na obra 24 horas de forma a prevenir invasões e roubos de equipamentos e materiais já instalados na obra. Além disso, de forma a poder se alinhar toda essa situação, foi agendado uma reunião tanto com a fiscalização da obra como com a nova gestão da Prefeitura de Araucária no dia 14/01/2025”.

Posteriormente, em 28 de Fevereiro de 2025, foi enviada notificação de defesa prévia (seq. 8) a empresa contratada, com o assunto: “Rescisão do Contrato de empreitada n°. 140/2023”, tendo em vista o esgotamento de todas as possibilidades de cobrança.

Na seq. 9 foi juntada a defesa prévia da empresa contratada com data de 13 de Março de 2024, na qual foi requerida:

“o reconhecimento da ilegalidade da rescisão unilateral do contrato, o afastamento de todas as penalidades, a apuração da responsabilidade dos gestores envolvidos na condução do contrato”.

Na data de 03 de Abril de 2025, foi encaminhado um despacho (seq. 12) para a Comissão processante de sanções, para a verificação quanto à possibilidade de aplicação de penalidades e instauração do processo administrativo para rescisão contratual. Em resposta, a Comissão encaminhou os autos novamente à secretaria demandante para ciência da necessidade de efetuar os demais procedimentos de rescisão contratual e caso persistissem dúvidas a secretaria deveria consultar a Procuradoria.

Foram abertos os seguintes processos administrativos com relação ao presente contrato:

• 172148/2025 – Pedido de rescisão contratual amigável pela Construtora;
• 39471/2025 – Notificação de defesa prévia, continua no processo 12947/2025;
• 58485/2025 – Para apurar irregularidades no contrato n°. 140/2023; o processo encontra-se no centro de custo da SMED para responder os despacho com vários questionamentos;
• 65745/2025 – Aberto em 17/04/2025, apensado ao 12947/2025, ofício em resposta a reunião realizada no dia 10/04/2025, no qual consta interesse da contratada em continuar com a obra, concedeu-se prazo de 05 dias a mesma para formalizar a sua pretensão;

Na data de 09 de Junho de 2025 foi realizado o 4° relatório de fiscalização (seq. 16), no qual foram respondidos os questionamentos levantados pela Construtora via e-mail. Neste relatório conclui-se o seguinte:

“A Fiscalização frisa que neste momento não há motivo técnico para paralisação, havendo solicitado diversas vezes o retorno da Contratada à obra, sendo este retorno negado pela empresa caso suas exigências não fossem atendidas pela Administração. Reiteramos que a licitação é por adesão, e apesar das falhas de orçamento, a Contratada analisou e elaborou seu próprio orçamento, onde ainda ofertou desconto de 9,82% e atualmente alega que os erros orçamentários, além dos causados pelas constantes revisões de projeto, impedem a execução da obra. A Fiscalização entende que há parcela de culpa da Administração quanto aos prejuízos referentes as constantes revisões do projeto estrutural, e que estes devem ser ressarcidos à Contratada mediante análise prévia, porém até o momento a Contratada não pleiteou tal ressarcimento formalmente. Observa-se que nesse ínterim, a obra encontra-se parada há quase 6 meses, o prazo de execução acabou em 24/02/2025 e há apenas prazo de vigência, onde a Contratada informa que fornece segurança à obra em tempo integral porém se nega a retornar a executar os serviços sem atendimento integral as suas exigências, que são em parte tecnicamente e legalmente inviáveis, com base no entendimento da Fiscalização.

(...) para melhor direcionamento, recomenda-se a consulta do setor jurídico da Administração para conferir a possibilidade de atendimento das exigências da Contratada mediante o Direito Administrativo e Supremacia do Interesse Público. Caso não seja possível a continuidade do contrato, será necessária a rescisão, devido à impossibilidade de atendimento às exigências da Contratada, onde será necessário avaliar também a contribuição da Administração para o impasse. Ademais, necessita-se de tomada de decisão urgente pelo gestor do contrato e ordenadora de despesa. Encaminha-se ao Gestor do Contrato para ciência e para diligências”.

Na seq. 17 foi proferido despacho pela Ordenadora, no qual solicita despacho da Procuradoria referente às exigências feitas pela construtora, quais sejam:

1. Paralisação formal do contrato, com suspensão dos prazos contratuais e medições;
2. Levantamento técnico conjunto entre a empresa, SMPL e SMED de:
   • Erros de projeto (dimensionamento, compatibilização, ausência de detalhes construtivos);
   • Glosas indevidas e não justificadas;
   • Itens faltantes ou subdimensionados nas planilhas orçamentárias;
3. Elaboração de último termo aditivo de valor, escopo e prazo, com inclusão de:
   • Serviços não medidos e executados;
   • Glosas revisadas;
   • Novos quantitativos necessários;
   • Reajustes contratuais com base no INCC-DI, conforme cláusulas do contrato original;
4. Assinatura do termo aditivo até junho de 2025;
5. Retomada imediata da obra, com cronograma de conclusão em até 7 meses (entrega até dezembro de 2025);
6. Compromisso da empresa de não solicitar novos aditivos financeiros após esse ajuste, mesmo diante de falhas técnicas remanescentes;
7. Apresentação e aceite de um pedido de ressarcimento detalhado, referente a todas as perdas e despesas acumuladas, com apoio da fiscalização e manifestação técnica favorável.

Na ausência de aceite integral dessa proposta e especialmente do pedido de ressarcimento, a empresa optará por não seguir com a retomada da obra, buscando a via judicial para resguardar seus direitos.

É a síntese do que necessário.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1 PRORROGAÇÃO CONTRATUAL E QUESTIONAMENTOS

Compulsando os autos, verifica-se que no 4° relatório de fiscalização de obra, constou que o prazo de execução encerrou na data de 24/02/2025. Contudo, em consulta ao Portal da Transparência do Município verificou-se a existência de um Termo aditivo com início em 18/01/2025 e término em 17/05/2025 referente à prorrogação do prazo contratual de execução e vigência em 120 (cento e vinte) dias:

Portanto, o prazo de execução acabou na data de 17/05/2025, estando o presente contrato apenas com o prazo de vigência até 14/09/2025.

O artigo 57, § 1º, da Lei 8666/93, autoriza a prorrogação dos prazos contratuais nos seguintes termos, verbis:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

§ 1° Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo: I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração; II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato; III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração; IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;

A Secretaria demandante despachou (seq. 17) solicitando parecer da Procuradoria a respeito dos questionamentos da contratada, para verificar a possibilidade de serem atendidos, considerando o interesse público em continuar a obra.

A referida obra ainda não foi concluída, no 4° relatório de fiscalização (seq. 16, pág. 10) consta que foi executado 47,80% da obra. Ainda, tramita o processo n°. 58485/2025 para apurar as irregularidades no contrato, processo este que se encontra na Secretaria demandante para responder várias solicitações e que ainda não finalizou.

Sobre a possibilidade de responder aos questionamentos da contratada é necessária a apuração de eventuais infrações contratuais mediante instauração de processo administrativo, que no presente caso, já está tramitando sob o n°. 58485/2025, mas ainda não foi concluído.

No caso em comento, o prazo de execução já se encerrou, e, nesse caso a Secretaria demandante deve adotar alguns procedimentos para retomada da obra, se houver interesse.

O contrato em exame se refere ao um contrato de escopo e que para sua finalização é premente a necessidade de majoração dos prazos até o atingimento da obra inicialmente contratada, conforme entendimento de Marçal Justen Filho:

“(...) os contratos de escopo ou de execução instantânea impõem a parte o dever de realizar uma conduta específica e definida. Uma vez cumprida a prestação, o contrato se exaure e nada mais pode ser exigido do contratante (excluídas as hipóteses de vícios redibitórios, evicção etc”¹.

Diante disso, os contratos de escopo se exaurem com o cumprimento total da obrigação, sendo que o prazo de execução se reporta a uma estimativa para a conclusão total da obra e/ou serviços, conforme cronograma apresentado pela licitante e que só se perfaz com a finalização e entrega do objeto contratado.

Nesta esteira, Ronny Charles leciona que nesses casos:

“o prazo de execução previsto no instrumento contratual é apenas moratório, não representando a extinção do pacto negocial, mas tão somente o prazo estipulado para sua execução”².

Na mesma linha se situa Helly Lopes Meirelles, defende que:

“nestes contratos o prazo é apenas limitativo do cronograma físico, e será prorrogado (com ou sem mora das partes) tantas vezes quantas sejam necessárias para a conclusão da obra independentemente de previsão contratual”³.

¹JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 13ª edição. São Paulo: Dialética, 2009, p. 695. ²TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 5ª edição. Salvador: Jus PODIVM, 2013, p. 507. ³MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 10ª edição. São Paulo: RT, 1991, p. 230.

Para a prorrogação contratual de prazo já esgotado, a Administração deve apurar o que ocasionou o atraso na obra e averiguar se a culpa se deu pela contratada ou em decorrência da própria administração.

Nesse sentido, segue artigo⁴ a respeito do tema:

“Cumpriria à Administração ter verificado os motivos para o não adimplemento das obrigações nos prazos definidos. Tratando de alguma das hipóteses previstas no §1º do art. 57 da Lei nº 8.666/93 – motivos alheios ao contratado – cumpriria então prorrogar o prazo de execução, pelo período no qual sem culpa do contratado, não foi possível executá-la, aumentando proporcionalmente o lapso de vigência. De outro lado, se houve atraso injustificado, porém a Administração ainda tem interesse no recebimento dos projetos, mesmo a destempo, então cumpriria definir um prazo, prorrogando a avença, sem prejuízo da aplicação da multa moratória prevista contratualmente.

Sobre o tema, vale transcrever o precedente do Tribunal de Contas da União:

“Voto […] 7. Em uma visão geral, constatada a impossibilidade de término da obra no tempo avençado, deve-se proceder, obrigatoriamente, uma avaliação objetiva das razões do atraso. Existem, por lógica, três situações possíveis: a mora ocorreu por razões alheias a qualquer das partes; por culpa da contratada; ou por atos e omissões da própria Administração. 8. No último caso – o da concorrência do órgão contratante –, o aditivo é devido, como também eventuais consequências pecuniárias decorrentes do atraso, como os gastos com administração local e manutenção do canteiro. Eventual apuração de responsabilidades dos gestores é cabível, principalmente quando a dilação for consequência de negligência, imperícia ou imprudência dos gestores. Igualmente, se a dilação for advinda de fatos imprevisíveis, ou previsíveis de consequências incalculáveis, sob a luz da teoria da imprevisão, a alteração do contrato faz-se devida. 9. Outro caso são os atrasos ocorridos unicamente em decorrência da incapacidade da contratada em cumprir o prazo ajustado. Mesmo quando a má avaliação provenha do projeto – e isso é recorrente –, se não existir modificação do cenário inicialmente pactuado, a empresa não faz jus à revisão do valor contratado; e nem, imediatamente, à dilação do prazo. O fato não encontra enquadramento nos ditames do art. 65 da Lei 8.666/93. Não houve situação imprevista ou agressão às condições primeiramente avençadas que motivem a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Ademais, aquele prazo inicialmente previsto era exigência uniforme a todas as licitantes, que estimaram equipamentos e mão de obra para formarem seus preços. O relaxamento desta obrigação, portanto, é altamente anti-isonômica. 10. Nessas situações, portanto, a Administração poderia, sim, recompor o prazo; mas não sem antes aplicar as multas contratuais pelo inadimplemento das obrigações avençadas. E jamais recomporia o valor do empreendimento em razão dos custos aumentados com administração e canteiro. Tais justificativas devem estar minudentemente motivadas no processo administrativo que embasar o aditamento. Acórdão […] 9.3.2. ao pactuar termos aditivos que tendam a dilatar o prazo da obra, certifique-se que o atraso ocorreu por ausência de culpa da contratada, por razões alheias ao seu conhecimento no ato da firmatura do acordo, por força do disposto no art. 65 da Lei 8.666/93, como também do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal; 9.3.3. caso identificado que não houve fato superveniente, estranho às condições contratuais inicialmente avençadas, retardadores da execução do objeto, estipule novo prazo para o adimplemento do acordo, sem prejuízo das sanções cabíveis no instrumento de contrato”. (TCU, Acórdão nº 1.302/2013, Plenário.) (Grifamos.)

⁴Em contrato por escopo, parcelas foram executadas após o término da vigência. Como realizar o pagamento? | Blog da Zênite;

O art. 87 da Lei 8666 trata sobre a inexecução total ou parcial do contrato, com a aplicação de determinadas sanções, desde que garantida a defesa prévia:

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I - advertência; II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato; III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos; IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

§ 1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta, responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou cobrada judicialmente.

§ 2o As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.

§ 3o A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser requerida após 2 (dois) anos de sua aplicação. (Vide art 109 inciso III)

A contratada informou que retomaria a obra se a Administração atendesse as suas exigências dispostas no despacho de seq. 17. Contudo, para se verificar a possibilidade de prorrogação do prazo e execução no presente caso, é necessário que a Administração verifique as possíveis irregularidades ou infrações cometidas no decorrer do prazo contratual.

Recomenda-se, pois, a conclusão do processo n°. 58485/2025 que trata sobre a apuração de responsabilidade para aferição da ocorrência de infração contratual.

Para além, é importante destacar que verificou-se que o prazo de vigência do referido Contrato não se superou, haja vista que se encerra na data de 14/09/2025 em razão de sucessivas prorrogações.

Desta forma, nos termos da justificativa apresentada pela Secretária da pasta assessorada, a qual goza de presunção de veracidade e é tomada como pressuposto para a elaboração do presente parecer, verifica-se que é necessária a análise do processo administrativo n°. 58485/2025 que apura eventuais infrações contratuais, para posteriormente responder as questões levantadas pela construtora no despacho de seq. 17 e a possibilidade da prorrogação do prazo contratual e completa execução da obra.

Ademais, cumpre asseverar que as Secretarias Municipais, por meio dos seus gestores e fiscais, devem observar criteriosamente os prazos de execução e vigência dos contratos sob sua tutela, eis que se o prazo de execução atua como estimativa para a conclusão total da obra, de outro lado o prazo de vigência põe fim à contratação, segundo o entendimento ainda adotado pelo Tribunal de Contas da União, em recomendação da Advocacia Geral da União:

Parecer nº 13/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU - Assim, o procedimento legal para uma situação em que o prazo de vigência se avizinhe sem conclusão do objeto é a prorrogação do contrato com base em um dos motivos previstos no art. 57, § 1º, da Lei nº 8.666/93. Se o prazo de vigência é atingido sem prorrogação tempestiva, impõe-se reconhecer a extinção do contrato administrativo, assim entendido o instrumento formal e escrito celebrado mediante prévia licitação. Não resta dúvida de que remanesça uma situação fática que em termos jurídicos poderia ser assim definida: em razão da expiração do prazo de vigência, sobejam obrigações com suporte, no máximo, em contrato verbal. Como o contrato verbal é considerado nulo pela Lei nº 8.666/93 (art. 60, parágrafo único, acima transcrito), não se pode admitir esteja respaldada na Lei essa situação de transmutação do contrato formal em verbal.

Além do mais, importante salientar que caberá à Secretaria designada para fiscalização do presente contrato tomar todas as medidas e precauções necessárias a fim de que o objeto contratual seja executado na forma e tempo originalmente previstos, evitando-se, assim, sucessivas prorrogações e aditamentos contratuais.

Desta forma, é possível a prorrogação dos prazos contratuais previstos observadas as ressalvas contidas no parecer quanto à análise da culpa pelo atraso.

3. CONCLUSÃO

Pelo exposto, esta Procuradoria-Geral do Município opina que é necessária a análise do processo administrativo n°. 58485/2025 que apura eventuais infrações contratuais, para posteriormente responder as questões levantadas pela construtora no despacho de seq. 17 e a possibilidade da prorrogação do prazo contratual e completa execução da obra, antes da realização de aditivo contratual.

Reitera-se que a análise desta PGM é de ordem formal, estando a oportunidade e conveniência da alteração contratual do objeto constante nos autos em epígrafe sob responsabilidade da Secretaria solicitante, uma vez que esta Procuradoria não detém competência para analisar o mérito do pedido. Ressalta-se, que a presente manifestação jurídica tem natureza meramente opinativa, “não vinculante ao gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar ou não, a orientação exposta no parecer. O parecer tem natureza obrigatória (art. 38, VI, da Lei n° 8.666/93), porém não é vinculante”. Inteligência da decisão exarada pelo Superior Tribunal Federal no AgReg HC n° 155.020/STF.

Araucária, datado e assinado digitalmente.

DANIEL JIMENEZ ORMIANIN

Procurador do Município