PARECER 907.2025 - RENOVAÇÃO CONTRATUAL BARREIRAS PRESTADORA DE SERVIÇOS DE MERENDEIRA

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REQUERENTE: SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

ASSUNTO: Renovação contratual

EMENTA: RENOVAÇÃO CONTRATUAL. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS N° 73/2021. PRORROGAÇÃO POR 3 MESES E 19 DIAS. SERVIÇOS TERCEIRIZADOS DE MERENDEIRA. POSSIBILIDADE, DESDE QUE OBSERVADOS OS REQUISITOS LEGAIS E SANADAS EVENTUAIS IRREGULARIDADES.

1. RELATÓRIO

Trata-se de processo administrativo visando à renovação do Contrato de Prestação de Serviço 73/2021, a fim de prorrogá-lo por mais 3 (três) meses e 19 (dezenove) dias, firmado entre o Município de Araucária e a empresa Barreiras Prestadora de Serviços Eireli, o qual tem por objeto a contratação de empresa especializada na prestação de serviços terceirizados, de natureza contínua, para prestação de serviços de merendeira, conforme especificações contidas no edital de Concorrência n° 01/2021 e Contrato n° 73/2021, conforme condições e especificações constantes nos anexos e especificações técnicas.

A justificativa para o presente pleito de renovação contratual encontra-se anexada aos autos, através do ofício de pedido de alteração contratual (seq. 03), a qual versa:

“A prorrogação da contratação dos serviços de mão de obra especializada para atuação como merendeiras nas unidades educacionais da rede pública municipal, pelo período de 3 meses e 19 dias (de 13 de setembro de 2025 a 31 de dezembro de 2025), faz-se necessária para garantir a continuidade dos serviços essenciais de preparo e distribuição das refeições escolares, sem prejuízo à rotina das unidades e ao atendimento aos estudantes.

Destaca-se que a prestação deste serviço é fundamental para assegurar uma alimentação equilibrada e segura, em conformidade com os padrões nutricionais estabelecidos e as normas de higiene e boas práticas recomendadas pelos órgãos de controle e pela legislação vigente, contribuindo para o adequado desenvolvimento dos alunos e para o bom funcionamento das cozinhas das unidades educacionais.

Ressalta-se, ainda, que esta prorrogação tem caráter transitório, tendo em vista que a Secretaria Municipal de Educação encontra-se em fase de planejamento de novo procedimento licitatório, que contemplará tanto a mão de obra quanto os insumos necessários ao preparo das refeições, com previsão de conclusão e início da execução em janeiro de 2026.

Dessa forma, o aditivo ora proposto permitirá o alinhamento do encerramento contratual ao término do exercício financeiro vigente, garantindo o tempo necessário para a finalização do novo processo licitatório, sem comprometer a continuidade dos serviços e a alimentação escolar dos estudantes.”

Os autos do processo administrativo foram instruídos com os seguintes documentos, conforme comprovante que segue:

Vieram os autos a esta Procuradoria-Geral, para análise e parecer.

2. FUNDAMENTAÇÃO

a) Da natureza jurídica do parecer

Preliminarmente, registre-se que o presente parecer possui natureza meramente opinativa. As recomendações aqui expostas, de cunho estritamente jurídico, não têm caráter vinculante. Trata-se não de um ato administrativo, mas de mera peça de informação para a decisão do agente político, a quem compete o exame de conveniência e oportunidade do ato administrativo.

Com efeito,

“o parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares a sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já então, o que subsiste como ato administrativo, não é o parecer, mas sim o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinária, negocial ou punitiva".

A falta de implementação do encaminhamento apontado no parecer jurídico, todavia, demanda a explicitação, por escrito, dos motivos que embasam a solução adotada e sujeita o gestor às consequências de tal ato, caso se confirmem as irregularidades apontadas pelo órgão jurídico.

Outrossim, o presente parecer tem por fundamento as informações pertinentes aos dados fornecidos pela Administração Pública, as quais gozam de presunção de veracidade e de legitimidade. Serão, pois, pressupostas pelo parecerista como corretas e verdadeiras.

1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 185. 2 Cf. TCU, Acórdão 521/2013-Plenário, TC 009.570/2012-8, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, 13.3.2013

b) Da vigência do contrato

Tendo em vista que o contrato tem sua vigência inaugural de 12 (doze) meses, contados da data de publicação do contrato, sendo prorrogado sucessivamente até atingir a última data de 12 de setembro de 2025, encontra-se, portanto, vigente o contrato, sendo possível sua prorrogação.

c) Do limite temporal de sessenta meses

O contrato prevê, em sua cláusula sétima, a possibilidade de prorrogação, nos termos do artigo 57 da Lei 8666/93. O mencionado dispositivo prevê que os contratos relativos à prestação de serviços continuados poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada sua duração total a sessenta meses.

Considerando que a vigência contratual até o momento não atingiu o limite legal, bem como com a prorrogação pretendida não haverá o atingimento dos sessenta meses, sendo possível a prorrogação neste ponto.

Portanto, limita-se a vigência do contrato de prestação continuada objeto dos autos a sessenta meses do início de sua vigência.

d) Da compatibilidade dos preços com o mercado

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União reiteradamente exige que a renovação contratual seja precedida de pesquisa de preços, de modo a demonstrar que os valores contratados continuam sendo os mais vantajosos para a Administração Pública para as contratações em geral.

Nesse sentido, tem-se o julgado da Corte de Contas da União sob Nº 01970620074, do Relator AROLDO CEDRAZ, cujo excerto transcreve-se:

Prorrogações de contratos sem a justificativa dos preços (contratos nº 11 e 22/2005, 01 e 07/2004). Referidas prorrogações foram efetuadas sem realização de pesquisa de preços para certificar-se que os preços pactuados continuam sendo os mais vantajosos para administração, não tendo sido assegurado que outra empresa não poderia ofertar preço menor, ou mesmo que a empresa contratada não pudesse diminuir o valor praticado com receio de perder o contrato, mediante processo licitatório; 3.6. Análise - O inciso II do art. 57 da LLC diz que a duração dos contratos contínuos de prestação de serviços é limitada a sessenta meses, permitindo o § 4º do mesmo artigo que, em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, este prazo seja prorrogado por até doze meses. 3.6.1. Basicamente, a justificativa utilizada pelo gestor é com relação à necessidade da manutenção dos serviços. Contudo, nada indica que outra empresa não poderia ofertar preço menor, ou mesmo que a empresa contratada não pudesse diminuir o valor praticado com receio de perder o contrato, mediante processo licitatório.3.6.2. O Acórdão nº 2.090/2005 - Plenário/TCU discorreu sobre caso semelhante, quando a Prefeitura Militar de Brasília prorrogou, baseado na excepcionalidade prevista no § 4º do art. 57 da LLC, um contrato com a alegação de obter a manutenção de preços mais vantajosos, juntando cotações de outras empresas. O TCU entendeu o procedimento irregular e procedeu à oitiva dos responsáveis para avaliar a possibilidade de determinar a anulação do contrato. (TCU 01970620074, Relator: AROLDO CEDRAZ, Data de Julgamento: 09/02/2010)

Em outras posteriores oportunidades a Corte de Contas da União seguiu a mesma linha de avaliação:

REPRESENTAÇÃO. SECRETARIA EXECUTIVA DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. FATOS ORIGINÁRIOS DE PROCESSO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS (EXERCÍCIO DE 2010). ASSINATURA DE TERMO ADITIVO DE PRORROGAÇÃO DE PRAZO CONTRATUAL SEM A REALIZAÇÃO DE PESQUISA DE PREÇOS. MULTA. PEDIDO DE REEXAME. EXIGIBILIDADE DE CONDUTA DIVERSA. AUTORIZAÇÃO CONDICIONADA AO CUMPRIMENTO DAS MEDIDAS SUGERIDAS PELA CONSULTORIA JURÍDICA DO ÓRGÃO, ENTRE AS QUAIS A EXIGÊNCIA DE MAPA COMPARATIVO DE PREÇOS. ATENUAÇÃO DA OMISSÃO. BAIXA GRAVIDADE DA CONDUTA. NÃO REINCIDÊNCIA. PROVIMENTO.

(TCU - RP: 00833720160, Relator: ANA ARRAES, Data de Julgamento: 14/05/2019, Segunda Câmara)

[…]

c) com amparo no art. 7º da Resolução - TCU 265/2014, dar ciência ao Ministério da Justiça, com vistas à adoção de providências internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes, de que, no Pregão Eletrônico 28/2014, identificou-se que o orçamento estimado elaborado foi realizado consultando-se apenas duas propostas de fornecedores, contrariando a jurisprudência do TCU no sentido de que, na elaboração dos orçamentos estimativos na fase de planejamento das contratações e nos estudos para eventual prorrogação de contrato, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a exemplo de outros contratos em execução na Administração Pública e de pesquisas na mídia especializada, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados, a exemplo dos Acórdão 1375/2007-TCU-Plenário, 2.479/2009-TCU-Plenário, 265/2010-TCU-Plenário e 280/2010-TCU-Plenário;

d) encaminhar cópia da deliberação deste processo à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação/MPOG para conhecimento da orientação jurisprudencial do TCU segundo a qual na elaboração dos orçamentos estimativos na fase de planejamento das contratações e nos estudos para eventual prorrogação de contrato, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a exemplo de outros contratos em execução na Administração Pública e de pesquisas na mídia especializada, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados, a exemplo dos Acórdão 1375/2007-TCU-Plenário, 2.479/2009-TCU-Plenário, 265/2010-TCU-Plenário e 280/2010-TCU-Plenário , a fim de adotar as providências que julgar cabíveis, especialmente na hipótese de se aprimorar a IN SLTI 05/2014; (TCU 03463520149, Relator: VITAL DO RÊGO, Data de Julgamento: 10/06/2015)

Nestes termos, disciplina o inciso II do art. 57 da Lei n° 8666/93:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: […] II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que deverão ter a sua duração dimensionada com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a duração a sessenta meses

Logo, é certo que a possibilidade de renovação dos serviços contínuos, limitada a sessenta meses, é admitida com o objetivo de obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, ou seja, mediante demonstração da vantajosidade técnica e econômica.

No caso, houve comprovação da vantajosidade econômica, uma vez que foram realizadas pesquisas de orçamentos de empresas com o mesmo objeto a ser renovado, bem como relatório de cotações.

Ademais, há manifestação dos ordenadores da despesa de que os preços contratados continuam mais vantajosos à Administração, conforme se infere a seguir:

A prorrogação proposta manterá o valor unitário por posto de trabalho, atualmente fixado em R$ 3.935,08, e totaliza um custo estimado de R$ 2.802.301,65, conforme planilha de cálculo anexa, assim distribuído: SMED: 191 postos – R$ 2.730.814,30, SMAS: 5 postos – R$ 71.487,35

Em relação à pesquisa de preços é importante evidenciar que a presente contratação trata-se de serviço contínuo com dedicação exclusiva de mão de obra para função de merendeira, como se vê do anexo III-A do Edital de licitação (ANEXO III-A MÃO DE OBRA VINCULADA À EXECUÇÃO CONTRATUAL).

Sobre o tema de comprovação de vantajosidade econômica para renovação de contratos de prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, a atual jurisprudência do Tribunal de Contas da União, nos termos do Acórdão nº 1214/2013 – Plenário é no sentido de que a vantajosidade econômica estará presumida, dispensando-se a realização da pesquisa de preços quando estiver previsto em contrato que:

 para os custos de mão de obra: as repactuações serão realizadas com base em convenção, acordo, dissídio coletivo de trabalho ou em decorrência de lei. Se não houver convenção ou acordo coletivo que vincule uma ou mais categorias profissionais envolvidas no contrato, será necessário realizar pesquisa de preços para os custos relacionados a tais categorias; e  para os custos decorrentes do mercado (insumos e materiais): os reajustes serão realizados por índice oficial de correção, previamente definido no contrato, que retrate efetivamente a variação dos preços. Quando não for possível demonstrar que a variação dos preços contratados tende a acompanhar a variação do índice de reajuste estabelecido no contrato, será obrigatória a pesquisa de preços.

Apesar disso, foram realizadas consultas a empresas do mesmo ramo, cujas cotações apresentaram valores superiores ao atualmente contratado (seq. 16). Verifica-se, assim, que os preços praticados pela empresa Barreiras Prestadora de Serviços Eireli permanecem inferiores àqueles ofertados por terceiros, circunstância que evidencia a regularidade e a economicidade da contratação, como declarado pelas autoridades competentes.

e) Do requisito orçamentário e financeiro

Constam dos autos elementos suficientes para a comprovação do suporte orçamentário e financeiro necessário à renovação contratual, conforme se extrai da Requisição ao Compras n.º 2950/2025, no valor de R$ 71.487,30 (setenta e um mil quatrocentos e oitenta e sete reais e trinta centavos) e n.° 2948 no valor de R$ 2.730.814,32 (dois milhões e setecentos e trinta mil e oitocentos e quatorze reais e trinta e dois centavos), bem como notas de reserva de dotação n.º 8626/2025 no valor de R$ 71.487,30 (setenta e um mil e quatrocentos e oitenta e sete reais e trinta centavos), e n° 8607/2025 no valor de R$ 2.730.814,32 (dois milhões e setecentos e trinta mil e oitocentos e quatorze reais e trinta e dois centavos) além do ateste de disponibilidade financeira n.º 543/2025, no montante de R$ 2.802.301,62 (dois milhões e oitocentos e dois mil e trezentos e um reais e sessenta e dois centavos).

Ressalte-se, contudo, que a verificação quanto à correção da indicação das dotações orçamentárias específicas para a cobertura da despesa não se insere na competência desta Procuradoria, constituindo ônus próprio da Secretaria demandante e, em especial, do ordenador de despesas, a quem incumbe, nos termos do art. 16, inciso II, da Lei Complementar n.º 101/2000, declarar a compatibilidade da despesa com a lei orçamentária vigente.

f) Da compatibilidade da modalidade de licitação

Há que se observar ainda que a renovação do ajuste não apenas está limitada por um requisito temporal, mas também por um limite de valor definido pela modalidade de licitação utilizada para contratação.

Com efeito, o contrato não é autônomo com relação ao processo licitatório. Ao contrário, ele é regido pelo edital de licitação e dele não se pode apartar. Por isso, o valor a ser considerando para fins de definir a modalidade de licitação a ser realizada é o valor total do contrato, incluindo-se as prorrogações. Nesse sentido é a jurisprudência do Tribunal de Contas da União:

8. [...] os contratos não devem ser considerados autônomos em relação à licitação que lhes deu origem. Muito pelo contrário, são dela parte integrante. Sem dúvida, a licitação é um procedimento para a escolha do prestador de serviços. O contrato obedece à legislação relacionada à licitação que lhe deu origem. Afinal, do edital devem constar a forma de prestação dos serviços e a minuta do contrato que será firmado. A execução do contrato rege-se pelo edital e pela legislação aplicável.

8.1 A despeito da estreita correlação entre o edital, o procedimento licitatório e o respectivo contrato, não se pode olvidar que a lei não trata do tema questionado de maneira específica [No valor a ser considerando para fins de definir a modalidade de licitação a ser realizada devem ser consideradas as possíveis prorrogações?]. A lei prevê a possibilidade de prorrogação dos contratos de prestação continuada por sucessivos e iguais prazos até o máximo de 60 meses. Por outro lado, a modalidade de licitação depende do valor do objeto adquirido/contratado. Mas a lei silencia quanto ao caso específico em que o valor total do contrato, incluindo-se as prorrogações, extrapola o valor para a modalidade de licitação realizada, neste caso, a Tomada de Preços.

8.2 Os doutrinadores Marçal Justen Filho e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes posicionam-se no sentido de que o valor a ser considerando para fins de definir a modalidade de licitação a ser realizada é o valor total do contrato, incluindo-se as prorrogações.

8.3 A jurisprudência desta Corte também é no mesmo sentido. Apontamos os Acórdãos ns. 260/2002 do Plenário desta Corte e 1.862/2003 e 2.753/2005, esses últimos prolatados pela Primeira Câmara desta Corte. [...]

8.4 Quanto à responsabilização do gestor por prorrogar os contratos de prestação continuada no caso em que os referidos contratos, após as prorrogações, ultrapassam o valor da modalidade licitatória empregada, esta Corte, em diversos acórdãos, tem deixado de aplicar multa aos responsáveis. [Neste sentido os Acórdãos n.º 1.862/2003 TCU ' Primeira Câmara e 1.084/2007 TCU ' Plenário].

No mesmo sentido, extrai-se da fundamentação do Acórdão 2753/2005-TCU que:

(...) tratando-se da contratação de serviços de natureza continuada, o modo de proceder que melhor se coaduna com referidos princípios consiste em identificar-se a obrigatoriedade de licitar-se e, sendo esse o caso, adotar o modalidade que seja compatível com a estimativa do valor global do contrato, incluindo as prorrogações, sob pena de, optando-se por procedimento mais simples, referente a apenas os doze meses iniciais, incorrer-se em ilegalidade. 11. Tal entendimento, ademais, já foi manifestado por este Tribunal em diversas oportunidades, tais como, e.g., nos AC-0203-17/02-P, AC-1862-29/03-1, AC-1808-44/04-P e AC-1482-31/05-2, este último, inclusive, também atinente a entidade integrante do Sistema "S" (Sebrae/RO). Sobre o tema é oportuno, também, destacar trecho em que Marçal Justen Filho, em sua obra Comentários à Lei de Licitações e Contratos (Dialética, 7ª ed., 2000, p. 211), tece comentários acerca do assunto: "Outra questão que desperta dúvida envolve os contratos de duração continuada, que comportam prorrogação. A hipótese se relaciona com o disposto no art. 57, inc. II. Suponha-se previsão de contrato por doze meses, prorrogáveis até sessenta meses. Imagine-se que o valor estimado para doze meses conduz a uma modalidade de licitação, mas a prorrogação produzirá superação do limite previsto para a modalidade. Em tais situações, parece que a melhor alternativa é adotar a modalidade compatível com o valor correspondente ao prazo total possível de vigência do contrato. Ou seja, adota-se a modalidade adequada ao valor de sessenta meses. Isso não significa afirmar que o valor do contato, pactuado por doze meses, deva ser fixado de acordo com o montante dos sessenta meses. São duas questões distintas. O valor do contrato é aquele correspondente aos doze meses. A modalidade de licitação deriva da possibilidade da prorrogação". 12. No mesmo sentido posiciona-se Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, in Contratação Direta sem Licitação (Brasília Jurídica, 5ª ed., 2000, p. 150): "Foi demonstrado que a licitação é um procedimento prévio à realização de despesa, motivo pelo qual, para se evitar o fracionamento da mesma, é obrigatório considerar o consumo ou uso do objeto, ou contratação do serviço, no exercício financeiro. No caso, porém, de contratos cuja execução é prevista para ultrapassar o exercício financeiro deverá ser considerado o tempo estimado e o correspondente ao valor total a ser despendido, para fins de enquadramento na tabela de valores constante do art. 23 da Lei de Licitações".

No presente caso, a modalidade de licitação escolhida para contratação foi a modalidade Concorrência Pública, a qual não possui limite de valor para contratação, sendo possível a prorrogação do contrato.

g) Da manutenção das condições de habilitação

Disciplina o artigo 26 da Instrução Normativa CGM nº 005/2010 que o pedido de alteração contratual deve ser instruído com os requisitos estabelecidos no mencionado artigo, dentre eles a prova de regularidade com as Fazendas, Federal, Estadual e Municipal e prova de regularidade com o INSS e FGTS.

E no caso, apesar de ser o feito instruído com as respectivas certidões de regularidade fiscal e trabalhista, extrai-se do caderno processual que a certidão de FGTS venceu no decorrer do processo. Tal circunstância compromete a comprovação da plena habilitação da contratada, uma vez que a regularidade fiscal e trabalhista, inclusive perante o FGTS, constitui condição essencial para a validade da contratação pública. A ausência de documentos válidos ou atualizados afronta diretamente os princípios da legalidade, da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa.

Orienta-se, no entanto, que o órgão assessorado, antes da formalização da renovação, diligencie para verificar eventuais certidões que se vencerem no decorrer do processo, obtendo todos os documentos, declarações e certidões atualizadas elencadas na legislação para certificar a habilitação do fornecedor, de modo a assegurar-se quanto à regularidade fiscal e trabalhista.

h) Da inexistência de sanções que impeçam a renovação

Por fim, deve haver a juntada aos autos de certidões negativas de imposição de sanção que impeça a formação do ajuste, especialmente negativa de imposição de sanção de suspensão ou impedimento de licitar ou contratar com o Município e negativa de sanção de inidoneidade, as quais devem ser juntadas aos autos antes da formação do termo aditivo, as quais podem ser obtidas no site do Tribunal de Contas do Estado do Paraná e no sistema unificado de consultas da Controladoria Geral da União aos cadastros CEIS e CNEP pois, ainda que se trate de um contrato regido pela Lei nº 8.666/93, os referidos cadastros foram criados pela Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) e devem ser utilizados como mecanismos para evitar contratações indevidas, sendo certo que a consulta aos sistemas é uma boa prática da Administração e, mais ainda, resulta no cumprimento da cláusula décima quarta do contrato.

3. CONCLUSÃO

Por todo o exposto, opina a Procuradoria-Geral do Município pela possibilidade da presente alteração contratual, desde que observados os registros constantes deste Parecer Jurídico e sanadas eventuais falhas apontadas.

Segue anexa minuta em formato editável de termo aditivo.

Remeto os autos à SMGO para autorização do Prefeito nos termos do art. 27 da IN/CGM nº 005/2010. Após, à CGM para controle de regularidade, nos termos do art. 28 do mesmo ato.

Reitera-se que a análise desta PGM é de ordem formal, estando a oportunidade e conveniência da alteração contratual do objeto constante nos autos em epígrafe sob responsabilidade da Secretaria solicitante, uma vez que esta Procuradoria não detém competência para analisar o mérito do pedido. Ressalta-se, que a presente manifestação jurídica tem natureza meramente opinativa, “não vinculante ao gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar ou não, a orientação exposta no parecer. O parecer tem natureza obrigatória (art. 38, VI, da Lei n° 8.666/93), porém não é vinculante”. Inteligência da decisão exarada pelo Superior Tribunal Federal no AgReg HC n° 155.020/STF.

Araucária, datado e assinado digitalmente.

FELIPE FURTADO FERREIRA

Procurador do Município