PARECER 856.2025 - RENOVAÇÃO DE CONTRATO PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS A.M.B TRANSPORTE EIRELLI

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REQUERENTE: SECRETÁRIA MUNICIPAL DE URBANISMO

ASSUNTO: RENOVAÇÃO CONTRATUAL

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES PÚBLICAS. RENOVAÇÃO DO CONTRATO Nº 269/2022. LEI Nº 8.666/1993. PREGÃO ELETRÔNICO Nº 43/2022. POSSIBILIDADE LEGAL, CONDICIONADA À ADOÇÃO DAS RECOMENDAÇÕES DO PARECER.

1. RELATÓRIO

Trata-se de processo administrativo visando a renovação do Contrato de Prestação de Serviços nº 269/2022, firmado entre o Município de Araucária e a empresa A.M.B. TRANSPORTE – EIRELI - EPP, o qual tem por objeto serviços de locação de veículos automotores para uso da Prefeitura Municipal de Araucária, conforme condições e especificações constantes nos anexos e especificações técnicas.

A justificativa para o presente pleito de alteração contratual encontra-se anexada aos autos na seq. 45, a qual versa:

Justificamos a solicitação para a renovação do contrato do serviço de locação do veículo objeto deste processo, em virtude da enorme necessidade do Departamento de Fiscalização da Secretária Municipal de Urbanismo, pela grande utilidade do veículo, sendo que constantemente fazemos fiscalizações nas áreas rurais, para manter e eficácia no atendimento a população para que não sofra a interrupção dos serviços, em virtude que na frota do Município não dispomos mais de veículos utilitários disponíveis. Declaramos que sempre tivemos por parte da empresa proprietária do veículo, um excelente suporte de atendimento, que nunca houve nenhum problema no atendimento prestado pela empresa locatária.

Os autos do processo administrativo foram instruídos com os seguintes documentos, conforme comprovante que segue:

Vieram os autos a esta Procuradoria-Geral, para análise e parecer.

2. FUNDAMENTAÇÃO

a) Da vigência do contrato

Tendo em vista que o contrato tem sua vigência inaugural de 12 (doze) meses, contados da data de publicação do contrato, tendo sido publicado o extrato na data de 17 de agosto de 2022 no DOM (seq. 26 – P.A 65.521/2023), sendo certo que o último dia de sua vigência corresponderia ao dia 17 de agosto de 2023.

Através do primeiro termo aditivo (seq. 8) o contrato foi prorrogado por mais 12 meses, elevando a data de vencimento do contrato para 17 de agosto de 2024, conforme publicação no diário oficial (seq. 36 – P.A 65.521/2023).

A segunda alteração contratual (seq. 10) também prorrogou o prazo de vigência e execução em mais 12 meses, desta feita o prazo fatal para o ajuste administrativo é 17 de agosto de 2025.

Portanto, o contrato está vigente.

b) Da natureza contínua do serviço e dos requisitos contratuais

Como ensina JOEL DE MENEZES NIEBUHR, para que um serviço seja tido por contínuo faz-se necessário, antes de qualquer coisa, que seu conteúdo jurídico seja uma obrigação de fazer e não uma obrigação de dar, como é próprio das aquisições.

Afirma, ainda:

Em abordagem inicial, serviços contínuos, como o próprio nome revela, são aqueles prestados sem interrupção, sem solução de continuidade. Portanto, serviços que são prestados eventualmente não são qualificados como contínuos. Todavia, para qualificar serviço como contínuo não é necessário que o prestador do serviço realize algo em favor da contratante diariamente. Por exemplo, serviços de manutenção de bens móveis ou imóveis são qualificados como contínuos, muito embora não seja usual necessitar os préstimos do contratado diariamente. Então, a rigor, serviços contínuos são aqueles em que o contratado põe-se à disposição da Administração de modo ininterrupto, sem solução de continuidade. Em vista disso, pode-se dizer que, em regra, os serviços contínuos correspondem à necessidade permanente da Administração, a algo que ela precisa dispor sempre, ainda que não todos os dias.

Nesse contexto,

a identificação dos serviços de natureza contínua não se faz a partir do exame propriamente da atividade desenvolvida pelos particulares, como execução da prestação contratual. A continuidade do serviço retrata, na verdade, a permanência da necessidade pública a ser satisfeita.

A rigor, cabe à própria Administração Pública, diante do caso concreto, caracterizar que o serviço que se busca contratar tem natureza continuada.

Certo é que, apesar da declaração do órgão assessorado de se tratar ou não de contrato de prestação continuada, ou de necessidade contínua, há também que se ver presente, sob pena de imputação de erro grosseiro ao parecerista, a existência dos elementos de habitualidade e de essencialidade para a consideração da natureza contínua do serviço. Noutras palavras, se for de fácil percepção de que não se trata de serviço continuado, a renovação pela simples verificação de procedimento burocrático apequena a função do controle de legalidade – que na verdade se reveste de controle de juridicidade – prévio dos atos administrativos.

A essencialidade atrela-se à necessidade de existência e manutenção do contrato, pelo fato de eventual paralisação da atividade contratada implicar em prejuízo ao exercício das atividades da Administração contratante.

Já a habitualidade é configurada pela necessidade de a atividade ser prestada mediante contratação de terceiros de modo permanente.

No caso, trata-se de contrato que tem por objeto a locação de veículos automotores e, na forma do Art. 6º, inciso II da Lei nº 8.666/93, considera-se Serviço “toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais”. (Destaquei).

Ademais, há o preenchimento das condições para o reconhecimento do serviço contratado para satisfazer uma demanda continuada, nos termos da justificação para o ato pretendido:

Justificamos a solicitação para a renovação do contrato do serviço de locação do veículo objeto deste processo, em virtude da enorme necessidade do Departamento de Fiscalização da Secretária Municipal de Urbanismo, pela grande utilidade do veículo, sendo que constantemente fazemos fiscalizações nas áreas rurais, para manter e eficácia no atendimento a população para que não sofra a interrupção dos serviços, em virtude que na frota do Município não dispomos mais de veículos utilitários disponíveis. Declaramos que sempre tivemos por parte da empresa proprietária do veículo, um excelente suporte de atendimento, que nunca houve nenhum problema no atendimento prestado pela empresa locatária.

Caracterizado o serviço como de natureza continuada, se faz possível a renovação pretendida neste ponto.

Todavia, anteriormente à renovação, deve a Secretaria requerente juntar relatório que discorra sobre a execução do contrato, com informações de que os serviços tenham sido prestados regularmente, na forma estabelecida na Cláusula Nona do contrato firmado entre as partes e que não se observa nos autos.

c) Do limite temporal de sessenta meses

O Contrato prevê, em sua Cláusula Nona, a possibilidade de prorrogação, nos termos do artigo 57 e 65 da Lei 8666/93. O mencionado dispositivo prevê que os contratos relativos à prestação de serviços continuados poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada sua duração total a sessenta meses.

Considerando que a vigência contratual até o momento não atingiu o limite legal, bem como com a prorrogação pretendida não haverá o atingimento dos sessenta meses, possível a prorrogação neste ponto.

d) Da compatibilidade dos preços com o mercado

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União reiteradamente exige que a renovação contratual seja precedida de pesquisa de preços, de modo a demonstrar que os valores contratados continuam sendo os mais vantajosos para a Administração Pública.

Nestes termos, disciplina o inciso II do art. 57 da Lei nº 8666/93:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: […] II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que deverão ter a sua duração dimensionada com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a duração a sessenta meses.

Logo, é certo que a possibilidade de renovação dos serviços contínuos, limitada a sessenta meses, é admitida com o objetivo de obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, ou seja, mediante demonstração da vantajosidade técnica e econômica.

No presente caso, verifica-se que não foi devidamente comprovada a vantajosidade econômica da contratação pretendida, tendo sido acostados aos autos apenas a pesquisa de fornecedores a partir de orçamentos (seq. 47 e 48), sem o devido acompanhamento da solicitação formal para a apresentação da cotação. Ressalte-se que, nos termos do art. 2º, § 1º, da Instrução Normativa nº 007/2017, é imprescindível a adoção de, no mínimo, dois parâmetros previstos nos incisos do referido dispositivo normativo, a fim de se assegurar a adequada demonstração da vantajosidade da contratação pública.

Art. 2º. A pesquisa de preços será realizada mediante utilização das seguintes fontes: I. Portal de Compras Governamentais – www.comprasgovernamentais.gov.br. II. Preços publicados em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha data e hora de acesso. III. Contratações similares de outros entes públicos, ou do próprio Município de Araucária, em execução ou concluídos nos últimos 180 (cento e oitenta) dias da data da pesquisa de preços. IV. Pesquisa com fornecedores, a partir de pedido de orçamento ou presencialmente por servidor público efetivo, lavrando-se, obrigatoriamente em autos de processo administrativo, certidão do ato.

§ 1º. Obrigatoriamente a pesquisa de preços deverá ser realizada observando-se, no mínimo, dois dos parâmetros elencados nos incisos deste artigo. § 2º. Havido aquisição anterior pelo Município de Araucária do bem ou serviço que se pretende adquirir, obrigatoriamente o preço praticado deverá ser utilizado para o resultado da pesquisa de preços, observando-se o disposto no inciso III. § 3º. A utilização de outro método para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, que não disposto neste artigo, deverá ser devidamente justificada pela Secretaria requisitante e aprovada pela Controladoria Geral do Município de Araucária. § 4º. O resultado da pesquisa de preços no âmbito de cada parâmetro, será a média aritmética ou o menor dos preços obtidos. § 5º. Para obtenção do resultado da pesquisa de preços não deverão ser considerados os preços inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios devidamente fundamentados e descritos no processo administrativo.

Art. 3º. Quando a pesquisa for realizada a partir do parâmetro do inciso IV do artigo anterior, os fornecedores deverão receber solicitação formal para a apresentação de cotação. § 1º. Entende-se por solicitação formal o envio de ofício pelo órgão requisitante, por meio físico ou eletrônico, acompanhado de preciso detalhamento do objeto e condições de execução. § 2º. Deverá ser concedido prazo de resposta compatível com a complexidade do objeto a ser adquirido, o qual não será inferior a 05 (cinco) dias e nem superior a 10 (dez) dias úteis. § 3º. A pesquisa se dará como concluída para o parâmetro quando atingido o mínimo de cinco preços válidos, salvo se não houver suficientes fornecedores comprovadamente nos autos do processo administrativo.

e) Da modalidade Licitatória

Há que se observar ainda que a renovação do ajuste não apenas está limitada por um requisito temporal, mas também por um limite de valor definido pela modalidade de licitação utilizada para contratação.

Com efeito, o contrato não é autônomo com relação ao processo licitatório. Ao contrário, ele é regido pelo edital de licitação e dele não se pode apartar. Por isso, o valor a ser considerado para fins de definir a modalidade de licitação a ser realizada é o valor total do contrato, incluindo-se as prorrogações. Nesse sentido é a jurisprudência do Tribunal de Contas da União:

[...] os contratos não devem ser considerados autônomos em relação à licitação que lhes deu origem. Muito pelo contrário, são dela parte integrante. Sem dúvida, a licitação é um procedimento para a escolha do prestador de serviços. O contrato obedece à legislação relacionada à licitação que lhe deu origem. Afinal, do edital devem constar a forma de prestação dos serviços e a minuta do contrato que será firmado. A execução do contrato rege-se pelo edital e pela legislação aplicável. 8.1 A despeito da estreita correlação entre o edital, o procedimento licitatório e o respectivo contrato, não se pode olvidar que a lei não trata do tema questionado de maneira específica [No valor a ser considerando para fins de definir a modalidade de licitação a ser realizada devem ser consideradas as possíveis prorrogações?]. A lei prevê a possibilidade de prorrogação dos contratos de prestação continuada por sucessivos e iguais prazos até o máximo de 60 meses. Por outro lado, a modalidade de licitação depende do valor do objeto adquirido/contratado. Mas a lei silencia quanto ao caso específico em que o valor total do contrato, incluindo-se as prorrogações, extrapola o valor para a modalidade de licitação realizada, neste caso, a Tomada de Preços. 8.2 Os doutrinadores Marçal Justen Filho e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes posicionam-se no sentido de que o valor a ser considerando para fins de definir a modalidade de licitação a ser realizada é o valor total do contrato, incluindo-se as prorrogações. 8.3 A jurisprudência desta Corte também é no mesmo sentido. Apontamos os Acórdãos ns. 260/2002 do Plenário desta Corte e 1.862/2003 e 2.753/2005, esses últimos prolatados pela Primeira Câmara desta Corte. [...] 8.4 Quanto à responsabilização do gestor por prorrogar os contratos de prestação continuada no caso em que os referidos contratos, após as prorrogações, ultrapassam o valor da modalidade licitatória empregada, esta Corte, em diversos acórdãos, tem deixado de aplicar multa aos responsáveis. [Neste sentido os Acórdãos n.º 1.862/2003 TCU ' Primeira Câmara e 1.084/2007 TCU ' Plenário]. 10... No mesmo sentido, extrai-se da fundamentação do Acórdão 2753/2005-TCU que: (...) tratando-se da contratação de serviços de natureza continuada, o modo de proceder que melhor se coaduna com referidos princípios consiste em identificar-se a obrigatoriedade de licitar-se e, sendo esse o caso, adotar o modalidade que seja compatível com a estimativa do valor global do contrato, incluindo as prorrogações, sob pena de, optando-se por procedimento mais simples, referente a apenas os doze meses iniciais, incorrer-se em ilegalidade. 11. Tal entendimento, ademais, já foi manifestado por este Tribunal em diversas oportunidades, tais como, e.g., nos AC-0203-17/02-P, AC-1862-29/03-1, AC-1808-44/04-P e AC-1482-31/05-2, este último, inclusive, também atinente a entidade integrante do Sistema "S" (Sebrae/RO). Sobre o tema é oportuno, também, destacar trecho em que Marçal Justen Filho, em sua obra Comentários à Lei de Licitações e Contratos (Dialética, 7ª ed., 2000, p. 211), tece comentários acerca do assunto: "Outra questão que desperta dúvida envolve os contratos de duração continuada, que comportam prorrogação. A hipótese se relaciona com o disposto no art. 57, inc. II. Suponha-se previsão de contrato por doze meses, prorrogáveis até sessenta meses. Imagine-se que o valor estimado para doze meses conduz a uma modalidade de licitação, mas a prorrogação produzirá superação do limite previsto para a modalidade. Em tais situações, parece que a melhor alternativa é adotar a modalidade compatível com o valor correspondente ao prazo total possível de vigência do contrato. Ou seja, adota-se a modalidade adequada ao valor de sessenta meses. Isso não significa afirmar que o valor do contato, pactuado por doze meses, deva ser fixado de acordo com o montante dos sessenta meses. São duas questões distintas. O valor do contrato é aquele correspondente aos doze meses. A modalidade de licitação deriva da possibilidade da prorrogação". 12. No mesmo sentido posiciona-se Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, in Contratação Direta sem Licitação (Brasília Jurídica, 5ª ed., 2000, p. 150): "Foi demonstrado que a licitação é um procedimento prévio à realização de despesa, motivo pelo qual, para se evitar o fracionamento da mesma, é obrigatório considerar o consumo ou uso do objeto, ou contratação do serviço, no exercício financeiro. No caso, porém, de contratos cuja execução é prevista para ultrapassar o exercício financeiro deverá ser considerado o tempo estimado e o correspondente ao valor total a ser despendido, para fins de enquadramento na tabela de valores constante do art. 23 da Lei de Licitações".

No presente caso, a modalidade de licitação escolhida para contratação foi a modalidade Pregão, a qual não possui limite de valor para contratação, sendo possível a prorrogação do contrato.

f) Do requisito orçamentário e financeiro

Constam dos autos, Requisição de Compras nº 891/2025 (seq.16), no valor total de R$ 70.273,08 (setenta mil, duzentos e setenta e três reais e oito centavos), Nota de Reserva de Dotação nº 4634/2025 (seq.17) no valor R$ 52.704,81 (cinquenta e dois mil, setecentos e quatro reais e oitenta e um centavos), Ateste de Disponibilidade Financeira nº 296/2025 (seq. 18) no valor de R$ 52.704,81 (cinquenta e dois mil, setecentos e quatro reais e oitenta e um centavos), e declaração do Ordenador da Despesa (seq.15) acerca da adequação orçamentária e financeira.

A viabilidade de renovação ou prorrogação do contrato está condicionada à existência de dotação orçamentária e financeira adequada. Neste sentido, é imprescindível que a contratação ou a extensão do contrato esteja respaldada por recursos suficientes para o custeio dos serviços ou obras, sob pena de responsabilização pessoal do ordenador de despesa.

Isso porque não se admite a realização de despesa sem prévio empenho, nos termos do art. 60 da Lei nº 4.320/64.

É fundamental que a contratação seja precedida da verificação da integralidade da disponibilidade orçamentária para o exercício, nos termos do art. 57 da Lei nº 8.666/93. A mera existência de uma dotação parcial, mesmo respaldada pela previsão de crédito adicional em trâmite, não exime o ordenador de despesa da necessidade de assegurar a total disponibilidade dos recursos sob pena de responsabilização pessoal.

De outro norte, caso não haja a suficiência de recursos orçamentários, o contrato deverá ser imediatamente rescindido.

Evidencia-se que esta Procuradoria não detém competência para verificação do acerto da indicação das dotações orçamentárias específicas para tal fim, sendo isso ônus específico da Secretaria solicitante e, em especial, do ordenador de despesa que declararam nos autos, nos termos do art. 16, II, da Lei Complementar 101/2000, a compatibilidade orçamentária da despesa.

g) Da manutenção das condições de habilitação

Disciplina o artigo 26 da Instrução Normativa CGM nº 005/2010 que o pedido de alteração contratual deve ser instruído com os requisitos estabelecidos no mencionado artigo, dentre eles a prova de regularidade com as Fazendas, Federal, Estadual e Municipal e prova de regularidade com o INSS e FGTS.

E no caso, apesar de ser o feito instruído com as respectivas certidões de regularidade fiscal e trabalhista, extrai-se do caderno processual que algumas venceram no decorrer do processo:

CND Municipal: seq. 40;
CND Estadual: seq. 42;
CND Federal: seq. 41;
Regularidade FGTS: seq. 43 (VENCIDA);
CND Trabalhistas: seq. 39;

Desse modo, orienta-se que o órgão assessorado, antes da formalização da renovação, diligencie para obter todos os documentos, declarações e certidões atualizadas elencadas na legislação para certificar a habilitação do fornecedor, de modo a assegurar-se quanto à regularidade fiscal e trabalhista.

h) Da inexistência de sanções que impeçam a renovação

Também deve haver a juntada aos autos de certidões negativas de imposição de sanção que impeça a formação do ajuste, especialmente negativa de imposição de sanção de suspensão ou impedimento de licitar ou contratar com o Município e negativa de sanção de inidoneidade, as quais devem ser juntadas aos autos antes da formação do termo aditivo, as quais podem ser obtidas no site do Tribunal de Contas do Estado do Paraná e no sistema unificado de consultas da Controladoria Geral da União aos cadastros CEIS e CNEP.

3. CONCLUSÃO

Por todo o exposto, opina a Procuradoria-Geral do Município pela possibilidade da presente alteração contratual, desde que observados os registros constantes deste Parecer Jurídico e sanadas todas as falhas apontadas, especialmente a pesquisa de preços com a comprovação da vantajosidade econômica, certidões vigentes e relatório que discorra sobre o cumprimento do contrato.

Junta-se em anexo minuta em formato editável de termo aditivo.

Segue para autorização do Prefeito, nos termos do art. 27 da IN/CGM nº 005/2010.

Após, remetam-se à CGM para controle de regularidade, nos termos do art. 28 do mesmo ato.

Reitera-se que a análise desta PGM é de ordem formal, estando a oportunidade e conveniência da alteração contratual do objeto constante nos autos em epígrafe sob responsabilidade da Secretaria solicitante, uma vez que esta Procuradoria não detém competência para analisar o mérito do pedido. Ressalta-se, que a presente manifestação jurídica tem natureza meramente opinativa, “não vinculante ao gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar ou não, a orientação exposta no parecer. O parecer tem natureza obrigatória (art. 38, VI, da Lei n° 8.666/93), porém não é vinculante”. Inteligência da decisão exarada pelo Superior Tribunal Federal no AgReg HC n° 155.020/STF.

Araucária, datado e assinado digitalmente

DANIEL JIMENEZ ORMIANIN Procurador do Município ^1